« Les 36 000 communes pourraient disparaître au profit de « super-communes », au nombre de 6 ou 7000, dont les édiles seraient élus au suffrage universel » ; la menace n’est en réalité qu’une proposition, extraite du rapport rendu en 2008 par la « Commission pour la libération de la croissance française » présidée par Jacques Attali. Mais dans ce territoire français qui est le plus morcelé de toute l’Union Européenne, l’initiative s’inscrit dans un contexte plus général de « ringardisation » du département et de la commune, échelons jugés « conservateurs et ruraux » face à des collectivités prétenduement plus modernes : l’Europe, la région et -surtout- les communautés urbaines, d’agglomérations et de communes.

Un processus presque irréversible

Ces dernières, en effet, bénéficient au gré des évolutions législatives (dont la dernière réforme des collectivités territoriales) d’un cadre de plus en plus favorable et d’un champ de compétences sans cesse étendu. Si, en vertu de ces principes, l’entrée d’une commune au sein d’un de ces EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) est franchement encouragée, le processus est ensuite quasiment irréversible (notamment au nom de la « continuité territoriale » : pas d’enclave au sein d’une Communauté), tout comme les transferts de compétences des communes au profit de ces communautés.

Au départ, le principe semble valable. Présentée comme « la structure idéale pour une coopération sincère et efficace afin de penser un véritable projet global de développement d’un territoire », une intercommunalité peut concentrer sur une zone de son territoire des moyens que ne peut mobiliser une commune, par exemple pour la création de zones de développement économique. Compétences d’élaboration et de création, mais aussi de gestion. Ainsi la loi dispose que les Communautés d’agglomération exercent leurs compétences en termes de développement économique, d’aménagement de l’espace communautaire, d’équilibre social de l’habitat, de transport urbain… Mais elle peuvent également prendre en charge d’autres domaines comme la voirie, l’assainissement, l’eau potable, l’environnement et l’action sociale, les équipements culturels et sportifs…

La Bourgogne n’échappe pas à cette tendance de regroupement, et comporte de nombreuses communautés de communes (souvent rurales), cinq communautés d’agglomération (Grand Dijon, Grand Chalon, ADN Agglomération de Nevers, Mâconnais – Val de Saône, Beaune Côte et Sud et bientôt Auxerre) et une communauté urbaine (le plus haut degré de coopération intercommunale), la CUCM, Communauté Urbaine Creusot-Montceau. Communautés des villes, communautés des champs : des enjeux différents. Cependant, à l’intérieur de chaque collectivité et au-delà des clivages politiques, les sentiments des élus à l’égard de l’intercommunalité vont de l’enthousiasme à la franche hostilité.

« On a l’impression d’être pieds et poings liés »

Les citadins bourguignons s’y sont habitués au gré des évolutions de leurs réseaux de transports en commun, de leurs services de voierie ou à la lecture des magazines édités par cette entité désormais incontournable : la Communauté d’agglomération est partout. Mais ce qui choque certains, c’est l’omnipotence, en son sein, de la ville-centre ; Françoise M., habitant Châtenoy-le-Royal (commune du Grand Chalon), nous confie : « On a élu une mairesse de droite (NDLR : Marie Mercier, UMP), pour finir avec une « com’ d’agglo » dont le Président est Christophe Sirugue, maire socialiste de Chalon. Et maintenant, même le DGS (Directeur Général des Services) est le même à la Ville de Chalon et au Grand Chalon (NDLR : Bruno Romoli). C’est Chalon qui prend les décisions politiques, et Chalon encore qui les met en oeuvre. On a l’impression d’être pieds et poings liés ». Un sentiment partagé par certains au sein du Grand Dijon (avec la même configuration politique), où la Ville et la Communauté d’agglomération partagent le même patron (François Rebsamen) et le même DGS (Philippe Berthaut).

Néanmoins, si face à cette emprise grandissante (qui parfois s’étend jusqu’à la distribution de l’énergie électrique) certaines mairies pestent régulièrement (« bientôt ils nous imposeront la couleur des lampadaires et les horaires de la bibliothèque ! »), le ton général est d’abord au consensus : il faut dire que les communautés, notamment urbaines, doivent se limiter (en théorie) à un « débat intercommunal apolitique ». Mais l’entente sera toujours plus facile quand, à l’image de l’Agglomération de Nevers, l’ensemble des municipalités font (presque) toutes partie du même camp.

« Pas de dogme, mais plutôt un usage, une pratique »

Chalon, Dijon : des communautés dirigées par la gauche, mais avec des communes de droite… Au sein du Grand Dijon, si certains esprits chagrins font remarquer que le tramway ne desservira que des localités… socialistes, la « minorité visible » UMP reste plutôt optimiste : Gilbert Menut, maire UMP de Talant, Conseiller général et Vice-Président du Grand Dijon, ne voit pas de danger imminent pour l’avenir de sa commune, et préfère aborder la question des compétences au cas par cas : « Pas de dogme, mais plutôt un usage, une pratique. Tout dépend du sujet traité : par exemple, les aménagements et services structurants comme les transports en commun relèvent d’un projet communautaire, tandis que l’action sociale et les animations de quartier font partie du projet municipal ». Bref, l’intérêt général avant tout.

En revanche, pour les mairies rurales de Bourgogne, l’avenir semble plus incertain ; ainsi Bruno Diano, maire (Parti de Gauche) de Crépand (Côte d’Or, canton de Montbard), note que « la réforme encourage le rapprochement des communes au sein de Communautés de communes sur la base du volontariat, mais que les plus petites d’entre elles, celles de moins de 400 habitants, pourraient devoir se regrouper ». En attendant, le Maire de Crépand (340 habitants) a su s’adapter au fonctionnement de la Communauté de communes du Montbardois : « C’est à moi de fédérer les élus et les citoyens qui ne sont pas d’accord pour contrer certains projets ». Ainsi récemment, Bruno Diano est parvenu à « torpiller » le projet de financement par la Communauté d’un programme de bateaux touristiques électriques exploité par un particulier…

« La réforme est mal engagée »

Plus ardent, Bruno Bethenod, maire d’Arceau (canton de Mirebeau-sur-Bèze) et représentant en Côte d’Or de l’Association des Maires Ruraux de France (AMRF), rapporte que « bien des maires ont l’impression qu’à Paris, les Jacobins ne veulent plus d’élus locaux responsables qui prennent de véritables décisions ». Pour lui, « la réforme est mal engagée ». Il regrette déjà le système d’intercommunalité par les syndicats (SIVU à vocation unique et SIVOM à vocations multiples) qui selon lui « marchait très bien » : « On se mettait ensemble dans un syndicat sur la base du volontariat, pour une ou plusieurs compétences, et le budget était géré par les communes membres, le syndicat rendant des comptes devant les conseils municipaux ».

Quant aux arguments budgétaires, Bruno Bethenod voit plutôt dans ces regroupements une source de nouvelles dépenses : « Aujourd’hui une élite intellectuelle nous annonce que pour porter des projets intercommunaux, il faudra que les Communautés de communes lèvent elles-mêmes l’impôt. Demain, la Communauté de communes du Mirebellois ne formera peut-être plus qu’une seule commune, mais pour réaliser une économie dérisoire. La commune d’Arceau, c’est seulement 22 heures de secrétariat par semaine ! Tous les dossiers (3 ou 4 réunions par semaine), je les traite avec mes adjoints : on ne coûte rien ! Le jour où on va nous remplacer, quel sera le coût de ces fonctionnaires territoriaux ? Le système allemand est désigné comme un modèle, mais la situation s’est largement dégradée outre-rhin depuis la crise, car leurs collectivités connaissent des difficultés financières pires que les nôtres… ».

« C’est devenu l’affaire de l’autre »

Pour le maire d’Arceau, qui siège avec trois de ses Conseillers municipaux à la Communauté de communes du Mirebellois, le fonctionnement communautaire reste flou et impersonnel pour les citoyens : « La Communauté de communes peut voter une hausse d’impôts de 14% sans même se demander quelles seront les conséquences au niveau des municipalités. Plus personne n’est responsable de ces décisions ; c’est devenu l’affaire de l’autre ». Un sentiment partagé par Catherine, secrétaire de mairie dans une commune rurale de la Nièvre : « Je suis entre le marteau et l’enclume. Les élus me disent toujours la même chose : « Ce n’est plus à nous de gérer, c’est à la Communauté de communes ». Que dire aux administrés qui attendent des services ? »

Plus optimiste, Jean-Claude Lemaire, Président de l’association départementale des maires ruraux de l’Yonne et maire de Joux-la-Ville (canton de L’Isle-sur-Serein) ne voit pas le regroupement de communes comme un « risque », « si le scénario de fusion ou de commune nouvelle correspond à des logiques de développement, c’est-à-dire à une cohésion géographique avec des projets et des finances ». Jean-Claude Lemaire accepte le principe d’une fusion de Joux-la-Ville avec d’autres communes « dans le cadre d’une commune nouvelle, pour assoir ses capacités de développement dans une cohérence de territoire ».

L’intercommunalité au suffrage universel direct ou indirect ?

Les Conseillers siégeant au sein des Communautés sont élus au suffrage universel indirect ; en effet, ce sont les Conseils municipaux des communes concernées qui choisissent ceux qui iront les représenter à l’intercommunalité. Toutefois, ces dernières années, pour répondre au « déficit démocratique » régulièrement reproché aux intercommunalités, un projet d’élection des Conseillers communautaires au suffrage universel direct a été évoqué, afin notamment de « redonner aux citoyens les moyens de réagir aux décisions prises ». Autre argument, l’indépendance des intercommunalités par le suffrage universel direct sonnerait le glas de la mainmise des grosses communes sur les petites au sein de ces établissements. Mais cette fois, la levée de boucliers des élus locaux a été déterminante, comme le confirme Bruno Bethenot : « Si on n’avait pas rué dans les brancards, ils auraient instauré l’élection au suffrage universel, hors les conseils municipaux ».

Un point également déterminant pour Gilbert Menut, qui estime « qu’élire les intercommunalités au suffrage universel direct serait revenu à tuer les Conseils municipaux ». De son côté, Jean-Claude Lemaire tient à distinguer le projet global qui selon lui nécessite un modèle communautaire doté de compétences réelles et opérationnelles, de la démocratie locale qui « implique ou concerne davantage les services qui eux doivent rester au plus près des citoyens ».

Finalement, la réforme des collectivités confirmera le choix du suffrage universel indirect, mais avec un aménagement nouveau : lors des élections municipales, les candidats des listes municipales pressentis pour aller siéger en intercommunalité seront « marqués », c’est-à-dire pré-désignés sur les listes. Les électeurs sauront donc, en élisant un Conseiller municipal, qui ira siéger à la Communauté. Une initiative, souligne Gilbert Menut, « que la ville de Talant avait inauguré de son propre chef en 2008 par souci de transparence ».

Internet : instrument de désertification ou de diversification ?

Catherine, secrétaire de mairie dans la Nièvre, s’inquiète… d’abord pour son emploi : « Avec tous les services Internet actuels ou à venir, de la demande de formulaires ou de renseignements à la consultation du cadastre, on sent bien que l’Etat souhaite instituer un contact direct avec les administrés, en se passant de cet intermédiaire qu’est la Commune ». Mais les élus ne semblent pas partager cette crainte. Gilbert Menut se réjouit même de l’arrivée de ces nouvelles technologies : « Pour le coup, vive le progrès ! Il faut sortir nos services de leur vieux train-train. Par exemple, un tiers des factures adressées par la mairie aux Talantais sont désormais réglées par prélèvement automatique ; c’est un tiers d’écritures en moins ». Un enthousiasme partagé par les maires ruraux, comme Bruno Bethenod : « Il faut vivre avec son temps ; tout ce qui peut faciliter les tâches administratives, ça libère du temps pour autre chose, car de toute façon on a beaucoup de choses à faire ». Se débarrasser d’une partie du travail administratif, une opportunité pour se concentrer sur l’essentiel, selon Jean-Claude Lemaire : « C’est plus pratique, et les Communes prennent alors tout leur sens en matière de solidarité de moyens et de connaissance par rapport au public décalé ou inadapté ».

Malgré les changements liés à l’élection dès 2014 des « Conseillers territoriaux », et alors que l’opposition brandit le spectre de la faillite des institutions locales depuis la suppression de la taxe professionnelle, la simple évocation de la disparition de certaines communes suscite de telles réactions, que l’on peut d’emblée se rassurer sur leur avenir. Pour souligner encore l’importance de la démocratie locale, empruntons cette conclusion à un spécialiste Dijonnais d’Histoire contemporaine, Renaud Busenhard, qui constatait en 2000 que « l’on admet communément l’importance politique des très petites entités et des très grosses », regrettant que les échelons intermédiaires n’intéressent décidément personne…

Alors que le Grand Dijon a choisi d’attendre avant de communiquer sur les cartes des futurs réseaux Divia bus et tramway 2010 / 2013, Bourgogne 365 a choisi de les diffuser, en haute définition, pour permettre à chacun de connaître le sort de son quartier, sa ville, son lieu de travail… Si la seconde carte ne sera opérationnelle qu’en 2013, à la mise en service du tramway, en revanche le premier plan sera effectif au cours du second semestre 2010. Chacun remarquera que la situation « intermédiaire », de 2010 à 2013, verra l’essentiel des lignes de bus adopter leur configuration définitive, en préalable à l’arrivée du tramway…

Des documents restés confidentiels

Si le Grand Dijon semble déployer de réels efforts pour informer les riverains des zones de travaux liés au futur tram, en distribuant notamment des brochures « Info Travaux » dans les quartiers concernés, de leur côté les dijonnais ont tenté, en vain jusqu’alors, de se procurer les fameux plans. En effet, confidentialité oblige, peu d’informations officielles (et encore moins de commentaires) circulent à propos de ces futurs réseaux de transports en commun, comme l’illustre le site internet officiel du tramway dijonnais : http://www.letram-dijon.fr.

Laurent Bourguignat (UMP), Conseiller de quartier de la Fontaine-d’Ouche à Dijon, s’étonne de l’absence de concertation avec les usagers et de la non-publication de ces plans, alors qu’ils ont pourtant déjà été transmis aux élus locaux. Il remarque également que le réseau de transport en commun dijonnais aura connu quatre modifications en 10 ans : « Divia a été lancé en 2004 dans des conditions rocambolesques, alors que le réseau STRD remportait chaque année le prix du meilleur réseau de France. Dès le 3ème mois après la mise en service, de nouveaux bouleversements sont intervenus, ce qui est destabilisant, tant au niveau des familles ou des personnes âgées, qu’en termes de modification des flux automobiles sur l’agglomération ».

« Un choix politique »

Modification du réseau en 2010, arrivée du tramway en 2013 : vous voici donc désormais informés, et seuls juges. Nous avons néanmoins recueilli les réactions et observations de l’opposition municipale dijonnaise, Initiatives Dijon (seule à souhaiter s’exprimer sur la question), conduite par François-Xavier Dugourd (Conseiller municipal et Conseiller général de Côte d’Or). Ce dernier, dès le Conseil municipal du 1er février 2010, révélait « qu’une étude de la Chambre de Commerce de Dijon démontrait que 50 % des entreprises cotisantes au Versement Transport (c’est-à-dire 30 000 salariés) ne bénéficieraient pas du tramway, et que seul près d’un quart des salariés de l’agglomération seraient potentiellement en situation de faire le trajet domicile / travail en transport en commun, tramway ou bus ».

Selon François-Xavier Dugourd, « ces chiffres s’expliquent quand on constate qu’à l’exception du Parc Valmy (au Nord de la Toison d’or), le tracé du tramway évite l’essentiel des zones d’activité économique de l’agglomération : Chevigny-Saint-Sauveur, Cap Nord, Cap Sud, Longvic… ». Réponse de François Rebsamen, Sénateur-Maire socialiste de Dijon, et Président du Grand Dijon : « Il est faux de dire que les trois-quarts des salariés de notre ville ne seraient pas desservis par le tramway. Si vous pensez que le tramway, c’est juste là où il y a un arrêt, effectivement il y a un problème. Mais on peut aussi faire cinquante mètres à pied ».

Selon François-Xavier Dugourd, « ce tracé relève clairement d’un choix politique : relier le centre de Quétigny au centre de Chenôve ». Selon lui, « d’autres moyens de transports, tel un système de type bus à haut niveau de services, auraient permis de desservir davantage de destinations en parcourant bien plus de kilométres pour un coût nettement moindre ».

« Une rupture de charge »

Laurent Bourguignat, s’il reconnaît que « les dijonnais qui habiteront le long des lignes du tram bénéficieront incontestablement d’une qualité de service inégalée aujourd’hui », tient toutefois à mettre en garde : « Les difficultés se présenteront pour les habitants des autres quartiers qui devront prendre le bus, puis le quitter pour ensuite prendre le tramway lors d’une correspondance ». Selon lui, « on crée ainsi une rupture de charge qui va engendrer d’importantes contraintes et pertes de temps. Passé l’effet de nouveauté, les usagers risquent de constater que si le tram est un moyen de transport plus rapide, ce système de changements pourrait au final leur faire perdre du temps ».

Prenant pour exemple le quartier Montagne de Larrey (actuellement relié à la Place Darcy par la ligne 12 amenée à disparaître), le Conseiller de quartier de la Fontaine-d’Ouche relève que dès 2010, la nouvelle ligne 15 desservant le quartier mènera tout droit… à Chenôve, Marsannay-la-Côte et Perrigny-lès-Dijon ! Pour se rendre en centre-ville, l’usager devra désormais changer de bus, ou bien, à partir de 2013, prendre le tramway à la station Bourroches. Idem pour la future ligne 16 desservant le quartier Sainte Anne, qui réalisera tout un périple susceptible de doubler le temps de parcours, à moins que les gens ne choisissent de prendre le tramway lors d’une correspondance. Situation identique à Saint-Apollinaire, dont le terminus de la ligne de bus 10 sera trouvera aux Grésilles, où les usagers devront alors emprunter la ligne B du tramway.

Un tramway incontournable

Les lignes de bus, sortes de « ruisseaux » charriant leurs passagers vers les deux « fleuves » que seraient les lignes du tramway ? Laurent Bourguignat estime que « ce choix de rabattre sur le tramway les habitants des quartiers, via leur ligne de bus, est destiné à garantir le succès du tram, qui devient incontournable ».

Par ailleurs, alors que l’ensemble des acteurs publics ont consenti un important effort pour la rénovation urbaine et le développement des quartiers de la Fontaine d’Ouche et de Talant-Belvédère, certains s’étonnent de voir l’ « étoile » formée par le tramway incomplète à l’ouest de l’agglomération, alors que ces quartiers auraient pu légitimement prétendre au tram. Enfin, autre « victime » de cette nouvelle carte : le quartier Montchapet, avec la disparition de la ligne 12…